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讓“有效市場(chǎng)”和“有為政府“相得益彰

發(fā)布時(shí)間:2021-04-08 09:14:23 作者:秦玲芳 來(lái)源: 點(diǎn)擊: 字號:

“推動(dòng)有效市場(chǎng)和有為政府更好結合”,是黨的十九屆五中全會(huì )對科學(xué)把握市場(chǎng)與政府關(guān)系的深刻總結。政府采購市場(chǎng)是整體市場(chǎng)不可分割的部分,政府采購監管部門(mén)有義務(wù)推動(dòng)政府采購有效市場(chǎng)和有為政府更好結合。

  不同于一般意義上的市場(chǎng),政府采購市場(chǎng)的有效性,主要體現在三個(gè)方面。第一,政府采購市場(chǎng)的主體與一般市場(chǎng)不同,它是由供應商和采購人共同組成的。供應商具有獨立產(chǎn)權,獨立經(jīng)營(yíng)、自負盈虧、以營(yíng)利為目的;采購人沒(méi)有獨立產(chǎn)權,代表國家使用或向社會(huì )公眾提供所采購的貨物、服務(wù)和工程,不以營(yíng)利為目的,追求維持行政運轉和社會(huì )效益的最大化。第二,政府采購作為政府直接公開(kāi)業(yè)務(wù)直接操作的手段之一,更多地承擔了財政調控職能。如,節能環(huán)保、支持中小企業(yè)發(fā)展、扶持貧困邊遠地區發(fā)展。今年各地財政部門(mén)充分運用政府采購政策助力脫貧攻堅實(shí)效顯著(zhù),就是很好的例證。第三,政府采購市場(chǎng)的大小,直接受到政府監管效能的制約。財政部門(mén)發(fā)布的集中采購目錄和分散采購限額標準先行劃定了政府采購市場(chǎng)的“天花板”。所以,政府的作為,不但能影響政府采購市場(chǎng)的運行秩序,更影響政府市場(chǎng)規模的大小。

  由上可以看出,在推動(dòng)有效市場(chǎng)和有為政府更好結合方面,政府采購以及政采監管大有可為。兩者如何相得益彰,筆者認為應從精細化管理、強化行政執法力度兩方面發(fā)力。

  政府采購市場(chǎng)應精細化管理

  當前我國政府采購市場(chǎng)健康有序發(fā)展,對經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的影響力也逐步提升。在此背景下,財政部門(mén)既要看到政府采購市場(chǎng)的發(fā)展韌性和強勁,也應重視政府采購市場(chǎng),并隨著(zhù)我國經(jīng)濟社會(huì )的發(fā)展,轉變發(fā)展方式,從培育階段轉向精細化管理階段。

  一方面是采購人的精細化管理。自2016年財政部下發(fā)《關(guān)于加強政府采購活動(dòng)內部控制管理的指導意見(jiàn)》以來(lái),采購人紛紛建立了本單位、本部門(mén)政府采購內控機制,采購人隨意采購、腐敗問(wèn)題頻發(fā)的局面得到了改善。肯定成績(jì)的同時(shí),財政部門(mén)也要清醒地認識到,采購人主體責任缺失的問(wèn)題依然存在。一些采購人建立了內控機制,但效果不佳。究其因有以下三點(diǎn):第一,部分采購單位雖建立了內控制度,但其與現行的政府采購政策相抵觸。如,將應當進(jìn)行招投標活動(dòng)的工程項目化整為零,納入到政府采購當中;第二,部分采購單位的內控機制是通過(guò)律師事務(wù)所根據所謂的“范本”對現行法律法規簡(jiǎn)單堆砌而成,并非將政府采購與本單位的行政運轉、盡職履責等通盤(pán)考慮后制定。因此,這些采購單位雖有內控機制,但崗位職責不明晰,不時(shí)會(huì )發(fā)生單位內部推諉扯皮的情況;第三,另有部分采購單位建立了完善的內控機制,但目的只為備查,既沒(méi)有根據新的政府采購政策對內控制度進(jìn)行及時(shí)調整,也沒(méi)有具體落實(shí)。

  因此,政府采購中采購人的精細化管理勢在必行。筆者建議,財政部門(mén)在放權給采購人的同時(shí),還應指導采購人建立并不斷完善符合其所在部門(mén)運行特點(diǎn)的內控制度。針對不具備專(zhuān)人從事政府采購的單位,財政部門(mén)要加大對這些單位政府采購相關(guān)法律、法規的培訓力度,指導采購人編制政府采購預算、確定政府采購需求等有關(guān)工作,鼓勵有條件的采購人通過(guò)政府購買(mǎi)的方式聘請專(zhuān)業(yè)法律顧問(wèn),在法律層面上給予包括政府采購業(yè)務(wù)在內落實(shí)各項財政政策的智力支持。

  另一方面是是政府采購代理機構的精細化管理。自2014年取消政府采購代理機構資格認定行政許可事項后,新興代理機構呈雨后春筍之勢破土而出。筆者查閱中國政府采購網(wǎng),截至今年1030日,在線(xiàn)登記注冊的代理機構24285家。在不需要資格認定后,財政部門(mén)對數量如此龐大的政府采購代理機構的監管主要是自上而下聯(lián)合專(zhuān)項檢查和財政部門(mén)“單打獨斗”地處理投訴舉報等。大量專(zhuān)門(mén)從事政府采購的招標代理機構游離于協(xié)會(huì )之外,在追求經(jīng)濟利益最大化的驅動(dòng)下,沒(méi)有行業(yè)自律的制約,很難要求其不與相關(guān)利益方達成默契和共識,財政部門(mén)對其監管可以說(shuō)“有心無(wú)力”。反觀(guān)工程招標代理機構的監管,即使在2018年取消了工程建設項目招標代理機構資格認定,因其有專(zhuān)業(yè)化行業(yè)管理組織—中國招標投標協(xié)會(huì ),協(xié)調招標投標工作,規范招標投標行為,培育統一開(kāi)放、競爭有序的市場(chǎng)體系,招標代理機構監管工作相對輕松。

  因此,筆者建議成立政府采購行業(yè)協(xié)會(huì )。財政部門(mén)應鼓勵大量政府采購代理機構加入行業(yè)協(xié)會(huì ),財政部門(mén)借助協(xié)會(huì )的力量,對政府采購代理機構進(jìn)行精細化管理,將會(huì )更加游刃有余。比如,財政部門(mén)通過(guò)協(xié)會(huì ),定時(shí)宣傳貫徹政府采購法及其他有關(guān)法律法規、方針政策,協(xié)會(huì )及時(shí)向財政部門(mén)反映會(huì )員單位和采購主體在實(shí)踐中遇到的重大問(wèn)題、愿望和意見(jiàn),并提出解決問(wèn)題的措施建議;組織開(kāi)展調研,為財政部門(mén)制定有關(guān)政府采購的法律法規、政策措施,行業(yè)發(fā)展戰略、改革方案等重大決策提供建議;建立行業(yè)自律機制,研究制定政府采購代理機構行規行約、職業(yè)道德準則、業(yè)務(wù)統計規則和職業(yè)標準規范等。另外,財政部門(mén)還應引導政府采購代理機構拓展業(yè)務(wù)范圍,在繼續夯實(shí)基礎招標代理業(yè)務(wù)能力的同時(shí),受采購人委托進(jìn)行項目前期的市場(chǎng)調研、行業(yè)發(fā)展、產(chǎn)品分析,項目后期的履約驗收,政府采購合同制作與簽訂,采購實(shí)務(wù)技巧培訓與路演等個(gè)性化服務(wù),促使社會(huì )代理機構走專(zhuān)業(yè)化差異發(fā)展之路。

  強化政府采購行政執法力度

  政府采購市場(chǎng)是否成熟,供應商的參與數量最能體現。但隨著(zhù)大量供應商的涌入政府采購市場(chǎng),市場(chǎng)迅速擴張的同時(shí),供應商的利潤將趨于平均化,競爭隨之加劇,由此產(chǎn)生的價(jià)格戰在政府采購市場(chǎng)屢見(jiàn)不鮮。筆者通過(guò)查閱政府采購嚴重違法失信行為信息記錄了解到,截至今年1030日,受到行政處罰的供應商625家,具體情形主要集中在“提供虛假材料謀取中標”“與采購人、其他供應商或者采購代理機構惡意串通”等。分析記錄,得出三個(gè)結論:我國南方財政部門(mén)發(fā)布的行處罰條數較北方多、處罰非本地企業(yè)的案件較北方多、處罰的力度較北方大。僅深圳一市的財政部門(mén)發(fā)布的記錄就有97條,其中處罰非本地企業(yè)23家,均依據《深圳經(jīng)濟特區政府采購條例》及其細則,作出10‰以上、30‰以下的罰款決定。

  對比我國其他地區與深圳的政府采購監管政策,筆者認為,深圳市的政府采購政策在完善要素市場(chǎng)化配置、提升市場(chǎng)化法治化國際化政府采購營(yíng)商環(huán)境的做法可圈可點(diǎn)。如,根據涉案金額的多少,對大多數違法行為處以更高比例的、無(wú)自由裁量權的罰款。又如,將“由同一單位工作人員為兩家以上(含兩家)供應商進(jìn)行同一項投標活動(dòng)的”確認為串通投標行為;將“投標供應商不能提供項目負責人或者主要技術(shù)人員的勞動(dòng)合同、社會(huì )保險等勞動(dòng)關(guān)系證明材料的”視為“項目負責人或者主要技術(shù)人員不是本單位人員的”情形,屬于隱瞞真實(shí)情況,提供虛假資料;將“投訴已經(jīng)處理并答復完畢,投訴人就同一事項又提出投訴且未提供新的有效證據的”情形,列入惡意投訴等。

  對行政執法力度如何強化,深圳已給其他地方打了一個(gè)樣板。筆者以為,其他地方財政部門(mén)可依據本地實(shí)際,借鑒深圳的優(yōu)秀做法。同時(shí),充分利用信息技術(shù)、大數據分析、數據共享與稽核,幫助監管部門(mén)認定虛假資料、投標文件異常一致等違法情形,強化政府采購行政執法力度。

  (作者單位:北京市石景山區財政局)

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