在當前經(jīng)濟面臨下行壓力的大背景下，推進(jìn)新型城鎮化對于我國轉變經(jīng)濟發(fā)展方式具有重要意義。積極穩妥推進(jìn)城鎮化，最重要的是提高城鎮化質(zhì)量，促進(jìn)城鎮化轉型升級。當前應繼續依靠改革創(chuàng )新推動(dòng)城鎮化轉型升級，特別是合理確定城鎮化方針和推進(jìn)城鎮化體制機制改革創(chuàng )新。

我國的城鎮化之路已經(jīng)走過(guò)了30余年，經(jīng)歷了從支持小城鎮到重點(diǎn)發(fā)展大城市，再到大中小城市和小城鎮協(xié)調發(fā)展的路徑，多次為經(jīng)濟增長(cháng)提供動(dòng)力。而在30% 至70%的城鎮化加速階段和工業(yè)化后期階段，在52.57%的城鎮化率這個(gè)數字背后，我國城鎮化發(fā)展表現出的現狀、特點(diǎn)與挑戰都很突出。以物為主的導向造 成土地的城鎮化快于人的城鎮化，而人的城鎮化同時(shí)也滯后于工業(yè)化水平，滯后于經(jīng)濟發(fā)展水平。城鎮化“跑偏”帶來(lái)的問(wèn)題也在逐漸凸顯；圈地賣(mài)錢(qián)、拆除舊建 筑、無(wú)約束擴大城市面積、大搞工業(yè)等，一系列短視的行為，使得“大城市病”突發(fā)，并引發(fā)了城市盲目擴張、布局不合理、投資過(guò)熱、債務(wù)負擔加重，以及環(huán)境資 源受到破壞等負面效應。

如何提升發(fā)展質(zhì)量，走好新型城鎮化道路？當前，土地城鎮化超前于人口城鎮化積累起來(lái)的問(wèn)題和矛盾如果不認真解決，就會(huì )產(chǎn)生城鎮化方向走偏的風(fēng)險。首先是脫 離信息化、工業(yè)化驅動(dòng)的風(fēng)險。當前，信息化和信息產(chǎn)業(yè)爆發(fā)式增長(cháng)正在引發(fā)第三次產(chǎn)業(yè)革命，現代城鎮化必須依靠信息化、工業(yè)化驅動(dòng)。如果依靠征地賣(mài)地支撐城 鎮化，憑借大片廉價(jià)土地吸引投資和勞動(dòng)力，重投入、輕產(chǎn)出，重速度、輕效益，就會(huì )陷入脫離信息化、工業(yè)化驅動(dòng)和滋生城市經(jīng)濟泡沫的風(fēng)險。其次是脫離以城帶 鄉、統籌城鄉發(fā)展的風(fēng)險。如果失地農民不能得到應有的補償，一些人斷了務(wù)農的路又不能成為真正的市民，就業(yè)和收入不穩定，就會(huì )增加落入拉美“城市化陷阱” 的風(fēng)險。還應看到，如果長(cháng)期推行政府主導型城鎮化，將土地財政用過(guò)了頭，就有可能累積地方債務(wù)風(fēng)險，給改革發(fā)展帶來(lái)一些隱患。因此，當務(wù)之急是以改革創(chuàng )新 推進(jìn)城鎮化轉型升級。

推進(jìn)城鎮化轉型升級，需要改革政府主導型機制，特別是改革地方政府土地財政機制。一是應進(jìn)一步推進(jìn)財稅體制和各級政府公共服務(wù)事權改革，認真研究中央和地 方間的財力事權關(guān)系，以財力定事權，完善轉移支付制度，健全公共財政體系，構建地方稅體系，促進(jìn)形成有利于經(jīng)濟結構優(yōu)化、城鎮化健康發(fā)展的稅收制度。二是 政府對城鎮建設的投資主要是引導性的，還需要發(fā)動(dòng)社會(huì )各方面的力量。發(fā)展農村城鎮，需要民間投資，但政府的引導性投資是不可或缺的。應把基礎設施建設和社 會(huì )事業(yè)發(fā)展的重點(diǎn)放在農村城鎮。政府按照規劃在城鎮進(jìn)行基礎設施、公共設施建設，并給農村集中供水、供電、供氣，通路、通電話(huà)、通電視、通網(wǎng)絡(luò )，建生活污 水處理設施，辦學(xué)校、辦醫院。三是需要創(chuàng )新體制機制。首先，過(guò)去的城鎮化重點(diǎn)是城市面積擴大和人口比例增加，而新階段城鎮化的重點(diǎn)應是城市要素出城進(jìn)入城 鎮，包括產(chǎn)業(yè)和人口向城鎮分流。這是與市場(chǎng)調節的方向相背的，需要政府的積極引導。其次，目前農村城鎮與大城市經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展水平和市場(chǎng)化水平的差距十分明 顯，如果任憑市場(chǎng)調節，在優(yōu)勝劣汰機制的作用下，農村城鎮不但沒(méi)有能力吸引城市發(fā)展要素，自身的發(fā)展要素還可能被城市吸走，因而需要政府發(fā)揮積極引導作 用。

推進(jìn)城鎮化轉型升級，需要進(jìn)一步推進(jìn)基本公共服務(wù)城鄉均等化。這方面的主體是政府，首先由于歷史和經(jīng)濟的原因，優(yōu)質(zhì)的公共設施和公共服務(wù)資源特別是優(yōu)質(zhì)的 教育和醫療資源基本上集中在城市，這就造成城鄉享用優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源的巨大差距。推進(jìn)城鎮化，應擴大基本公共產(chǎn)品在農村的覆蓋面，同時(shí)逐步把優(yōu)質(zhì)的教育、 醫療等基本公共服務(wù)資源安排到城鎮，使農民在當地城鎮就可以就近享受城鎮化的成果。其次，基本公共服務(wù)能否實(shí)現均等化實(shí)際上同地方政府的財政能力相關(guān)，說(shuō) 到底同現行的財政體制相關(guān)。目前，不同地區的公共產(chǎn)品供給能力取決于當地的經(jīng)濟發(fā)展水平，經(jīng)濟發(fā)展水平越高，地方財力越強，公共產(chǎn)品的供給能力就越強。顯 然，要實(shí)現基本公共服務(wù)城鄉均等化，就要將其同各地經(jīng)濟發(fā)展水平脫鉤。政府需要對基本公共服務(wù)供給進(jìn)行城鄉統籌協(xié)調。

推進(jìn)城鎮化轉型升級還需要規劃先行。目前，城鎮實(shí)際上是涉及縣城、中心城鎮、小城鎮和新農村的結構。分散的城鎮區位形不成集聚效應，達不到規模經(jīng)濟。新階 段推進(jìn)城鎮化需要政府科學(xué)規劃、統籌安排，做到規劃先行。應科學(xué)合理地規劃大中小城市和小城鎮的布局和功能，實(shí)現城市和城鎮規劃一體化。除了功能規劃，還 應重視空間規劃，突出城鎮發(fā)展的集中、集約和生態(tài)要求。與此同時(shí)，推進(jìn)城鎮化必須從我國基本國情出發(fā)，遵循規律，按規律辦事，使城鎮化成為一個(gè)順勢而為、 水到渠成、符合經(jīng)濟發(fā)展階段要求的過(guò)程。各級政府在確定城鎮化目標時(shí)須遵循實(shí)事求是、切實(shí)可行的思維，不能靠行政命令、政績(jì)考核的辦法，以避免拔苗助長(cháng)式 的城鎮化政績(jì)工程或形象工程。總之，推進(jìn)城鎮化既要積極，又要穩妥，更要扎實(shí)，方向要明、步子要穩、措施要實(shí)，不能指望“畢其功于一役”。

總之，城鎮化的本質(zhì)是一個(gè)自然的歷史過(guò)程，是與經(jīng)濟發(fā)展相伴的客觀(guān)現象，作為改革的總抓手和指針，新型城鎮化以“人”為核心既是基調，也具有高度的現實(shí)指向性。推進(jìn)以人為核心的新型城鎮化，勢必成為重啟改革、經(jīng)濟轉型升級的破題之舉。　（作者：國家行政學(xué)院）