國務(wù)院辦公廳關(guān)于

加強草原保護修復的若干意見(jiàn)

國辦發(fā)〔2021〕7號

各省、自治區、直轄市人民政府，國務(wù)院各部委、各直屬機構：

草原是我國重要的生態(tài)系統和自然資源，在維護國家生態(tài)安全、邊疆穩定、民族團結和促進(jìn)經(jīng)濟社會(huì )可持續發(fā)展、農牧民增收等方面具有基礎性、戰略性作用。黨的十八大以來(lái)，草原保護修復工作取得顯著(zhù)成效，草原生態(tài)持續惡化的狀況得到初步遏制，部分地區草原生態(tài)明顯恢復。但當前我國草原生態(tài)系統整體仍較脆弱，保護修復力度不夠、利用管理水平不高、科技支撐能力不足、草原資源底數不清等問(wèn)題依然突出，草原生態(tài)形勢依然嚴峻。為進(jìn)一步加強草原保護修復，加快推進(jìn)生態(tài)文明建設，經(jīng)國務(wù)院同意，現提出以下意見(jiàn)。

一、總體要求

（一）指導思想。以習近平新時(shí)代中國特色社會(huì )主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中、五中全會(huì )精神，深入貫徹習近平生態(tài)文明思想，堅持綠水青山就是金山銀山、山水林田湖草是一個(gè)生命共同體，按照節約優(yōu)先、保護優(yōu)先、自然恢復為主的方針，以完善草原保護修復制度、推進(jìn)草原治理體系和治理能力現代化為主線(xiàn)，加強草原保護管理，推進(jìn)草原生態(tài)修復，促進(jìn)草原合理利用，改善草原生態(tài)狀況，推動(dòng)草原地區綠色發(fā)展，為建設生態(tài)文明和美麗中國奠定重要基礎。

（二）工作原則。

堅持尊重自然，保護優(yōu)先。遵循順應生態(tài)系統演替規律和內在機理，促進(jìn)草原休養生息，維護自然生態(tài)系統安全穩定。宜林則林、宜草則草，林草有機結合。把保護草原生態(tài)放在更加突出的位置，全面維護和提升草原生態(tài)功能。

堅持系統治理，分區施策。采取綜合措施全面保護、系統修復草原生態(tài)系統，同時(shí)注重因地制宜、突出重點(diǎn)，增強草原保護修復的系統性、針對性、長(cháng)效性。

堅持科學(xué)利用，綠色發(fā)展。正確處理保護與利用的關(guān)系，在保護好草原生態(tài)的基礎上，科學(xué)利用草原資源，促進(jìn)草原地區綠色發(fā)展和農牧民增收。

堅持政府主導，全民參與。明確地方各級人民政府保護修復草原的主導地位，落實(shí)林（草）長(cháng)制，充分發(fā)揮農牧民的主體作用，積極引導全社會(huì )參與草原保護修復。

（三）主要目標。到2025年，草原保護修復制度體系基本建立，草畜矛盾明顯緩解，草原退化趨勢得到根本遏制，草原綜合植被蓋度穩定在57%左右，草原生態(tài)狀況持續改善。到2035年，草原保護修復制度體系更加完善，基本實(shí)現草畜平衡，退化草原得到有效治理和修復，草原綜合植被蓋度穩定在60%左右，草原生態(tài)功能和生產(chǎn)功能顯著(zhù)提升，在美麗中國建設中的作用彰顯。到本世紀中葉，退化草原得到全面治理和修復，草原生態(tài)系統實(shí)現良性循環(huán)，形成人與自然和諧共生的新格局。

二、工作措施

（四）建立草原調查體系。完善草原調查制度，整合優(yōu)化草原調查隊伍，健全草原調查技術(shù)標準體系。在第三次全國國土調查基礎上，適時(shí)組織開(kāi)展草原資源專(zhuān)項調查，全面查清草原類(lèi)型、權屬、面積、分布、質(zhì)量以及利用狀況等底數，建立草原管理基本檔案。（自然資源部、國家林草局負責）

（五）健全草原監測評價(jià)體系。建立完善草原監測評價(jià)隊伍、技術(shù)和標準體系。加強草原監測網(wǎng)絡(luò )建設，充分利用遙感衛星等數據資源，構建空天地一體化草原監測網(wǎng)絡(luò )，強化草原動(dòng)態(tài)監測。健全草原監測評價(jià)數據匯交、定期發(fā)布和信息共享機制。加強草原統計，完善草原統計指標和方法。（國家林草局、自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、國家統計局等按職責分工負責）

（六）編制草原保護修復利用規劃。按照因地制宜、分區施策的原則，依據國土空間規劃，編制全國草原保護修復利用規劃，明確草原功能分區、保護目標和管理措施。合理規劃牧民定居點(diǎn)，防止出現定居點(diǎn)周邊草原退化問(wèn)題。地方各級人民政府要依據上一級規劃，編制本行政區域草原保護修復利用規劃并組織實(shí)施。（國家林草局、自然資源部、生態(tài)環(huán)境部等按職責分工負責）

（七）加大草原保護力度。落實(shí)基本草原保護制度，把維護國家生態(tài)安全、保障草原畜牧業(yè)健康發(fā)展所需最基本、最重要的草原劃定為基本草原，實(shí)施更加嚴格的保護和管理，確保基本草原面積不減少、質(zhì)量不下降、用途不改變。嚴格落實(shí)生態(tài)保護紅線(xiàn)制度和國土空間用途管制制度。加大執法監督力度，建立健全草原聯(lián)合執法機制，嚴厲打擊、堅決遏制各類(lèi)非法擠占草原生態(tài)空間、亂開(kāi)濫墾草原等行為。建立健全草原執法責任追究制度，嚴格落實(shí)草原生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。加強礦藏開(kāi)采、工程建設等征占用草原審核審批管理，強化源頭管控和事中事后監管。依法規范規模化養殖場(chǎng)等設施建設占用草原行為。完善落實(shí)禁牧休牧和草畜平衡制度，依法查處超載過(guò)牧和禁牧休牧期違規放牧行為。組織開(kāi)展草畜平衡示范縣建設，總結推廣實(shí)現草畜平衡的經(jīng)驗和模式。（國家林草局、自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、農業(yè)農村部等按職責分工負責）

（八）完善草原自然保護地體系。整合優(yōu)化建立草原類(lèi)型自然保護地，實(shí)行整體保護、差別化管理。開(kāi)展自然保護地自然資源確權登記，在自然保護地核心保護區，原則上禁止人為活動(dòng)；在自然保護地一般控制區和草原自然公園，實(shí)行負面清單管理，規范生產(chǎn)生活和旅游等活動(dòng)，增強草原生態(tài)系統的完整性和連通性，為野生動(dòng)植物生存繁衍留下空間，有效保護生物多樣性。（國家林草局、自然資源部、生態(tài)環(huán)境部等按職責分工負責）

（九）加快推進(jìn)草原生態(tài)修復。實(shí)施草原生態(tài)修復治理，加快退化草原植被和土壤恢復，提升草原生態(tài)功能和生產(chǎn)功能。在嚴重超載過(guò)牧地區，采取禁牧封育、免耕補播、松土施肥、鼠蟲(chóng)害防治等措施，促進(jìn)草原植被恢復。對已墾草原，按照國務(wù)院批準的范圍和規模，有計劃地退耕還草。在水土條件適宜地區，實(shí)施退化草原生態(tài)修復，鼓勵和支持人工草地建設，恢復提升草原生產(chǎn)能力，支持優(yōu)質(zhì)儲備飼草基地建設，促進(jìn)草原生態(tài)修復與草原畜牧業(yè)高質(zhì)量發(fā)展有機融合。強化草原生物災害監測預警，加強草原有害生物及外來(lái)入侵物種防治，不斷提高綠色防治水平。完善草原火災突發(fā)事件應急預案，加強草原火情監測預警和火災防控。健全草原生態(tài)保護修復監管制度。（國家林草局、自然資源部、應急部、生態(tài)環(huán)境部、農業(yè)農村部等按職責分工負責）

（十）統籌推進(jìn)林草生態(tài)治理。按照山水林田湖草整體保護、系統修復、綜合治理的要求和宜林則林、宜草則草、宜荒則荒的原則，統籌推進(jìn)森林、草原保護修復和荒漠化治理。在干旱半干旱地區，堅持以水定綠，采取以草灌為主、林草結合方式恢復植被，增強生態(tài)系統穩定性。在林草交錯地帶，營(yíng)造林草復合植被，避免過(guò)分強調集中連片和高密度造林。在森林區，適當保留林間和林緣草地，形成林地、草地鑲嵌分布的復合生態(tài)系統。在草原區，對生態(tài)系統脆弱、生態(tài)區位重要的退化草原，加強生態(tài)修復和保護管理，鞏固生態(tài)治理成果。研究設置林草覆蓋率指標，用于考核評價(jià)各地生態(tài)建設成效。（國家林草局負責）

（十一）大力發(fā)展草種業(yè)。建立健全國家草種質(zhì)資源保護利用體系，鼓勵地方開(kāi)展草種質(zhì)資源普查，建立草種質(zhì)資源庫、資源圃及原生境保護為一體的保存體系，完善草種質(zhì)資源收集保存、評價(jià)鑒定、創(chuàng )新利用和信息共享的技術(shù)體系。加強優(yōu)良草種特別是優(yōu)質(zhì)鄉土草種選育、擴繁、儲備和推廣利用，不斷提高草種自給率，滿(mǎn)足草原生態(tài)修復用種需要。完善草品種審定制度，加強草種質(zhì)量監管。（國家林草局負責）

（十二）合理利用草原資源。牧區要以實(shí)現草畜平衡為目標，優(yōu)化畜群結構，控制放牧牲畜數量，提高科學(xué)飼養和放牧管理水平，減輕天然草原放牧壓力。半農半牧區要因地制宜建設多年生人工草地，發(fā)展適度規模經(jīng)營(yíng)。農區要結合退耕還草、草田輪作等工作，大力發(fā)展人工草地，提高飼草供給能力，發(fā)展規模化、標準化養殖。加快轉變傳統草原畜牧業(yè)生產(chǎn)方式，優(yōu)化牧區、半農半牧區和農區資源配置，推行“牧區繁育、農區育肥”等生產(chǎn)模式，提高資源利用效率。發(fā)展現代草業(yè)，支持草產(chǎn)品加工業(yè)發(fā)展，建立完善草產(chǎn)品質(zhì)量標準體系。強化農牧民培訓，提升科學(xué)保護、合理利用草原的能力水平。（農業(yè)農村部、國家林草局等按職責分工負責）

（十三）完善草原承包經(jīng)營(yíng)制度。加快推進(jìn)草原確權登記頒證。牧區半牧區要著(zhù)重解決草原承包地塊四至不清、證地不符、交叉重疊等問(wèn)題。草原面積較小、零星分布地區，要因地制宜采取靈活多樣方式落實(shí)完善草原承包經(jīng)營(yíng)制度，明確責任主體。加強草原承包經(jīng)營(yíng)管理，明確所有權、使用權，穩定承包權，放活經(jīng)營(yíng)權。規范草原經(jīng)營(yíng)權流轉，引導鼓勵按照放牧系統單元實(shí)行合作經(jīng)營(yíng)，提高草原合理經(jīng)營(yíng)利用水平。在落實(shí)草原承包經(jīng)營(yíng)制度和規范經(jīng)營(yíng)權流轉時(shí)，要充分考慮草原生態(tài)系統的完整性，防止草原碎片化。（國家林草局、自然資源部等按職責分工負責）

（十四）穩妥推進(jìn)國有草原資源有償使用制度改革。合理確定國有草原有償使用范圍。由農村集體經(jīng)濟組織成員實(shí)行家庭或者聯(lián)戶(hù)承包經(jīng)營(yíng)使用的國有草原，不納入有償使用范圍，但需要明確使用者保護草原的義務(wù)。應簽訂協(xié)議明確國有草原所有權代理行使主體和使用權人并落實(shí)雙方權利義務(wù)。探索創(chuàng )新國有草原所有者權益的有效實(shí)現形式，國有草原所有權代理行使主體以租金、特許經(jīng)營(yíng)費、經(jīng)營(yíng)收益分紅等方式收取有償使用費，并建立收益分配機制。將有償使用情況納入年度國有資產(chǎn)報告。（國家林草局、自然資源部、國家發(fā)展改革委、財政部等按職責分工負責）

（十五）推動(dòng)草原地區綠色發(fā)展。科學(xué)推進(jìn)草原資源多功能利用，加快發(fā)展綠色低碳產(chǎn)業(yè)，努力拓寬農牧民增收渠道。充分發(fā)揮草原生態(tài)和文化功能，打造一批草原旅游景區、度假地和精品旅游線(xiàn)路，推動(dòng)草原旅游和生態(tài)康養產(chǎn)業(yè)發(fā)展。引導支持草原地區低收入人口通過(guò)參與草原保護修復增加收入。（國家林草局、文化和旅游部、國家鄉村振興局等按職責分工負責）

三、保障措施

（十六）提升科技支撐能力。通過(guò)國家科技計劃，支持草原科技創(chuàng )新，開(kāi)展草原保護修復重大問(wèn)題研究，盡快在退化草原修復治理、生態(tài)系統重建、生態(tài)服務(wù)價(jià)值評估、智慧草原建設等方面取得突破，著(zhù)力解決草原保護修復科技支撐能力不足問(wèn)題。加強草品種選育、草種生產(chǎn)、退化草原植被恢復、人工草地建設、草原有害生物防治等關(guān)鍵技術(shù)和裝備研發(fā)推廣。建立健全草原保護修復技術(shù)標準體系。加強草原學(xué)科建設和高素質(zhì)專(zhuān)業(yè)人才培養。加強草原重點(diǎn)實(shí)驗室、長(cháng)期科研基地、定位觀(guān)測站、創(chuàng )新聯(lián)盟等平臺建設，構建產(chǎn)學(xué)研推用協(xié)調機制，提高草原科技成果轉化效率。加強草原保護修復國際合作與交流，積極參與全球生態(tài)治理。（科技部、教育部、國家林草局等按職責分工負責）

（十七）完善法律法規體系。加快推動(dòng)草原法修改，研究制定基本草原保護相關(guān)規定，推動(dòng)地方性法規制修訂，健全草原保護修復制度體系。加大草原法律法規貫徹實(shí)施力度，建立健全違法舉報、案件督辦等機制，依法打擊各類(lèi)破壞草原的違法行為。完善草原行政執法與刑事司法銜接機制，依法懲治破壞草原的犯罪行為。（國家林草局、自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、司法部、公安部等按職責分工負責）

（十八）加大政策支持力度。建立健全草原保護修復財政投入保障機制，加大中央財政對重點(diǎn)生態(tài)功能區轉移支付力度。健全草原生態(tài)保護補償機制。地方各級人民政府要把草原保護修復及相關(guān)基礎設施建設納入基本建設規劃，加大投入力度，完善補助政策。探索開(kāi)展草原生態(tài)價(jià)值評估和資產(chǎn)核算。鼓勵金融機構創(chuàng )設適合草原特點(diǎn)的金融產(chǎn)品，強化金融支持。鼓勵地方探索開(kāi)展草原政策性保險試點(diǎn)。鼓勵社會(huì )資本設立草原保護基金，參與草原保護修復。（國家林草局、國家發(fā)展改革委、財政部、自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、農業(yè)農村部、水利部、人民銀行、銀保監會(huì )等按職責分工負責）

（十九）加強管理隊伍建設。進(jìn)一步整合加強、穩定壯大基層草原管理和技術(shù)推廣隊伍，提升監督管理和公共服務(wù)能力。重點(diǎn)草原地區要強化草原監管執法，加強執法人員培訓，提升執法監督能力。加強草原管護員隊伍建設管理，充分發(fā)揮作用。支持社會(huì )化服務(wù)組織發(fā)展，充分發(fā)揮草原專(zhuān)業(yè)學(xué)會(huì )、協(xié)會(huì )等社會(huì )組織在政策咨詢(xún)、信息服務(wù)、科技推廣、行業(yè)自律等方面作用。（國家林草局、自然資源部、人力資源社會(huì )保障部、民政部等按職責分工負責）

四、組織領(lǐng)導

（二十）加強對草原保護修復工作的領(lǐng)導。地方各級人民政府要進(jìn)一步提高認識，切實(shí)把草原保護修復工作擺在重要位置，加強組織領(lǐng)導，周密安排部署，確保取得實(shí)效。省級人民政府對本行政區域草原保護修復工作負總責，實(shí)行市（地、州、盟）、縣（市、區、旗）人民政府目標責任制。要把草原承包經(jīng)營(yíng)、基本草原保護、草畜平衡、禁牧休牧等制度落實(shí)情況納入地方各級人民政府年度目標考核，細化考核指標，壓實(shí)地方責任。

（二十一）落實(shí)部門(mén)責任。各有關(guān)部門(mén)要根據職責分工，認真做好草原保護修復相關(guān)工作。各級林業(yè)和草原主管部門(mén)要適應生態(tài)文明體制改革新形勢，進(jìn)一步轉變職能，切實(shí)加強對草原保護修復工作的管理、服務(wù)和監督，及時(shí)研究解決重大問(wèn)題。

（二十二）引導全社會(huì )關(guān)心支持草原事業(yè)發(fā)展。深入開(kāi)展草原普法宣傳和科普活動(dòng)，廣泛宣傳草原的重要生態(tài)、經(jīng)濟、社會(huì )和文化功能，不斷增強全社會(huì )關(guān)心關(guān)愛(ài)草原和依法保護草原的意識，夯實(shí)加強草原保護修復的群眾基礎。充分發(fā)揮種草護草在國土綠化中的重要作用，積極動(dòng)員社會(huì )組織和群眾參與草原保護修復。

國務(wù)院辦公廳

2021年3月12日

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